Cum dai în judecată Guvernul sau primăria pentru un act administrativ? Ghid practic de contencios administrativ (cu rolul avocatului de drept administrativ)

Acest articol are caracter strict informativ și nu reprezintă consultanță juridică. Situațiile concrete trebuie analizate de la caz la caz împreună cu un avocat specializat în drept administrativ și contencios administrativ.

1. Situația de pornire: „Am o decizie nedreaptă de la primărie/minister. Pot să îi dau în judecată?”

Foarte mulți clienți ajung la un avocat de drept administrativ cu o întrebare aparent simplă: „Am primit o decizie de impunere”, „mi-au respins autorizația de construire”, „mi-au tăiat un drept salarial”, „au emis o hotărâre de consiliu local care mă lovește direct – pot să dau în judecată primăria sau Guvernul?”. Răspunsul ține de regulile contenciosului administrativ, stabilite în principal de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și de Codul administrativ (OUG nr. 57/2019).

În esență, da – actele administrative ilegale sau emise cu exces de putere pot fi atacate în instanță, fie că vorbim de o primărie, un consiliu local/județean, un minister sau chiar Guvernul, în anumite condiții. Legea contenciosului administrativ definește contenciosul ca activitatea instanțelor de a soluționa litigii în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul izvorăște dintr-un act administrativ, din nesoluționarea unei cereri în termen sau din refuzul nejustificat de a o soluționa.[Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. f)]

Problema reală nu este dacă „ai voie” să dai în judecată autoritatea, ci dacă o poți face în termen, pe baza unui interes legitim clar și cu probe suficiente ca să convingi instanța de nelegalitatea actului.

2. Ce este, juridic, un „act administrativ” și ce acte se pot ataca

Primul pas este să înțelegi dacă documentul care te afectează este, juridic, un act administrativ. Legea contenciosului definește actul administrativ (în sens larg) ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării sau executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge drepturi și obligații.[Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. c)]

În practică, asta înseamnă, cu titlu orientativ:

• Acte administrative individuale: dispoziția primarului, decizia de impunere fiscală, decizia de sancționare a unui funcționar, decizia de respingere a unei cereri (autorizație de construire, certificat de urbanism, certificat/adeverință etc.).
• Acte administrative normative: hotărâri de consiliu local sau județean, hotărâri de Guvern, ordine de ministru cu caracter general (regulamente, norme de aplicare etc.).
• Contracte administrative (asimilate actelor administrative) – de exemplu, contracte de achiziții publice sau alte contracte încheiate de autorități pentru punerea în valoare a unui bun public ori prestarea unui serviciu public.[Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. c¹]

Există și acte excluse expres de la controlul de contencios administrativ, cum ar fi actele administrative care privesc raporturile autorităților cu Parlamentul sau actele de comandament cu caracter militar, precum și actele pentru care o lege organică prevede altă procedură judiciară.[Legea nr. 554/2004, art. 5]

În rest, regula este că aproape orice act administrativ care îți încalcă un drept sau interes legitim poate fi atacat în fața instanței de contencios administrativ.

3. Când merită să ataci un act administrativ: interesul legitim și dreptul vătămat

Legea nu îți permite să te judeci doar „de principiu”. Trebuie să poți arăta un drept vătămat sau un interes legitim, privat sau public. Dreptul vătămat înseamnă un drept recunoscut de Constituție, de o lege sau de un alt act normativ, afectat prin actul administrativ contestat.[Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. o)]

Interesul legitim privat este posibilitatea de a pretinde o anumită conduită a autorității în vederea realizării unui drept viitor și previzibil, iar interesul legitim public vizează ordinea de drept, democrația constituțională și nevoile comunitare.[art. 2 alin. (1) lit. p) și r)]

Practic, merită să discuți cu un avocat de contencios administrativ ori de câte ori:

• ai pierdut un beneficiu (o indemnizație, o funcție, un spor salarial, o autorizație) sau ți s-a impus o obligație (taxă, impozit, sancțiune) printr-un act administrativ;
• autoritatea nu răspunde la cererea ta în termenul legal (de regulă 30 de zile, dacă legea nu prevede altfel);[art. 2 alin. (1) lit. h)]
• autoritatea îți comunică explicit că refuză să îți rezolve cererea, fără temei legal (refuz nejustificat).[art. 2 alin. (1) lit. i)]

4. Pasul 1 – Verificarea actului și a termenului: nu începe procesul „pe orb”

Înainte de a formula o acțiune, un avocat de drept administrativ va verifica: tipul actului, data comunicării, procedura prealabilă obligatorie și termenul de introducere a acțiunii.

Legea contenciosului administrativ stabilește, ca regulă generală, că acțiunea prin care ceri anularea unui act administrativ individual, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei se introduce în termen de 6 luni de la diferite momente (de exemplu, data comunicării actului, data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă sau data expirării termenului de soluționare a cererii). Pentru motive temeinice, acțiunea poate fi introdusă și peste acest termen general, dar nu mai târziu de 1 an.[Comentariu la art. 11 Legea nr. 554/2004]

În cazul actelor administrative cu caracter normativ (de exemplu, o hotărâre a consiliului local sau o hotărâre de Guvern), legea permite, în principiu, atacarea „oricând”, fără termen de prescripție, tocmai datorită impactului lor general.[Legea nr. 554/2004, art. 11 alin. (4)] Chiar și așa, din punct de vedere practic, este recomandabil să nu aștepți ani de zile, pentru a evita probleme probatorii și de oportunitate.

5. Pasul 2 – Plângerea prealabilă: de ce este (de obicei) obligatorie

În majoritatea cazurilor, înainte să ajungi la instanță trebuie să formulezi o plângere prealabilă către autoritatea publică emitentă sau către autoritatea ierarhic superioară. Legea definește plângerea prealabilă ca cererea prin care soliciți reexaminarea actului administrativ în sensul revocării sau modificării lui.[art. 2 alin. (1) lit. j)]

Plângerea prealabilă împotriva unui act administrativ individual trebuie, în principiu, formulată în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, cu anumite nuanțe introduse de legislația ulterioară și jurisprudența Curții Constituționale.[Legea nr. 554/2004, art. 7][comentarii și decizia CCR nr. 12/2020]

Există însă și situații în care plângerea prealabilă nu este obligatorie, de exemplu:

• acțiunile introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici;
• acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului sau a dispozițiilor din ordonanțe;
• acțiunile împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate pentru că au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice;
• cazurile prevăzute expres la art. 2 alin. (2) și art. 4 din Legea nr. 554/2004.[Legea nr. 554/2004, art. 7 alin. (5)]

În practică, avocatul va analiza dacă e necesară sau nu plângerea prealabilă în speța ta. Atenție: o plângere scrisă superficial sau fără argumente juridice poate face mai dificil ulterior procesul.

6. Pasul 3 – Cererea de chemare în judecată în contencios administrativ

Dacă plângerea prealabilă a fost respinsă sau ignorată, sau dacă te afli într-unul din cazurile în care nu este obligatorie, următorul pas este acțiunea în contencios administrativ.

Potrivit Legii nr. 554/2004, orice persoană vătămată într-un drept sau interes legitim de un act administrativ ori prin nesoluționarea/refuzul nejustificat al unei cereri se poate adresa instanței pentru:[art. 1 alin. (1)]

• anularea în tot sau în parte a actului administrativ;
• recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim;
• repararea pagubei cauzate (daune materiale și, în anumite condiții, morale);
• obligarea autorității la emiterea unui act sau la efectuarea unei operațiuni administrative.

Cererea trebuie să cuprindă elementele prevăzute de Codul de procedură civilă și documentele cerute de Legea nr. 554/2004 (inclusiv copia actului atacat sau dovada refuzului/necomunicării, după caz).[art. 12]

7. Unde se judecă procesul? Competența instanțelor în contencios administrativ

Competența materială și teritorială este reglementată de art. 10 din Legea nr. 554/2004. În esență, litigiile de contencios administrativ se judecă, în primă instanță, de tribunalele administrativ-fiscale și de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, în funcție de nivelul autorității emitente și de anumite criterii valorice.[Legea nr. 554/2004, art. 10 – formă consolidată][material ANAF privind competența instanței]

Determinarea corectă a instanței competente este importantă; o acțiune introdusă la instanța greșită întârzie procesul și poate complica procedura. De aceea, în practică, această analiză este lăsată de obicei în sarcina avocatului de contencios administrativ.

8. Suspendarea executării actului: cum „oprești” temporar efectele actului administrativ

De multe ori, întrebarea clientului nu este doar „pot anula actul?”, ci „pot opri efectele lui până se termină procesul?”. Legea contenciosului administrativ prevede două mecanisme principale de suspendare a executării actului administrativ unilateral: art. 14 (suspendare provizorie, după sesizarea autorității) și art. 15 (suspendare până la soluționarea definitivă a acțiunii).[Legea nr. 554/2004, art. 14–15]

Pentru a obține suspendarea, trebuie îndeplinite, în principiu, două condiții cumulative:

• caz bine justificat – o aparență de nelegalitate a actului, susținută prin argumente și înscrisuri;
• pagubă iminentă – riscul producerii unui prejudiciu material sau cu greu reparabil dacă actul continuă să producă efecte până la finalul procesului.

Instanțele insistă pe aceste condiții, iar jurisprudența ICCJ și a curților de apel arată că simpla nemulțumire față de act sau o pagubă pur ipotetică nu sunt suficiente. O analiză atentă a riscului (de exemplu, demolare, executare silită, pierderea definitivă a unor drepturi) este esențială.[comentarii art. 14–15]

9. Ce poți obține în final: anulare, obligarea autorității, despăgubiri, penalități

Legea contenciosului administrativ configurează un ansamblu de remedii menite să facă efectiv controlul instanțelor asupra administrației:

• Anularea actului administrativ – în tot sau în parte;
• Obligarea autorității să emită un anumit act sau să efectueze o operațiune administrativă;
• Despăgubiri pentru prejudiciul cauzat de act sau de refuzul/neîndeplinirea atribuțiilor legale (daune materiale și, în condiții specifice, morale);[art. 18]
• Amenzi și penalități pentru neexecutarea hotărârilor de contencios administrativ, aplicate conducătorului autorității sau persoanei responsabile, potrivit art. 24–25 din Legea nr. 554/2004.[art. 24–25]

În plus, legea permite, în anumite situații, chemarea în judecată, alături de autoritatea publică, a persoanei fizice care a elaborat sau a emis actul, dacă se solicită despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, cu posibilitatea obligării în solidar.[Legea nr. 554/2004, art. 16 – analiză doctrinară]

10. Cât costă un proces cu o autoritate publică: taxe judiciare și alte costuri

În materie de contencios administrativ, taxa judiciară de timbru este reglementată de art. 16 din OUG nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, în forma actualizată.[art. 16 OUG 80/2013 – redare Sintact][calculator și text consolidat art. 16]

Pentru acțiunile introduse de persoanele vătămate printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, taxa se calculează, în linii mari, astfel:

• 50 lei – pentru cereri prin care se solicită anularea actului sau recunoașterea dreptului pretins, precum și pentru eliberarea unui certificat, adeverință sau alt înscris;
• 10% din valoarea despăgubirilor solicitate, dar nu mai mult de 300 lei – pentru cererile cu caracter patrimonial, prin care se cere și repararea pagubelor produse prin actul administrativ.[art. 16 OUG 80/2013 – transcriere integrală]

În plus, trebuie avute în vedere:

• onorariul avocatului (liber negociat, în funcție de complexitatea cauzei, volum de muncă, instanță etc.);
• cheltuielile cu expertize, traduceri, copii legalizate sau alte probe;
• eventualele cheltuieli de judecată la care poți fi obligat dacă pierzi procesul (onorariu avocat al autorității, alți furnizori).

Înalta Curte de Casație și Justiție a analizat aceste taxe inclusiv în contextul unor recursuri în interesul legii, confirmând modul de aplicare în cauze colective (de exemplu, acțiuni formulate de sindicate sau asociații).[Decizia ICCJ (RIL) nr. 6/2024]

11. Exemple uzuale de litigii cu primăria, consiliul local sau Guvernul

Din practica instanțelor și a avocaților de contencios administrativ, câteva tipuri de litigii apar recurent:

• Urbanism și construcții: anularea autorizațiilor de construire sau a refuzului de a emite autorizații; anularea hotărârilor de consiliu local privind reglementările urbanistice (PUZ/PUG); litigii privind certificate de urbanism.
• Fiscal-administrativ: contestarea deciziilor de impunere, a accesoriilor fiscale, a soluțiilor de respingere emise de ANAF sau direcțiile locale de impozite și taxe.[material ANAF – contencios administrativ fiscal]
• Funcționari publici și raporturi de serviciu: anularea actelor de eliberare din funcție, sancțiuni disciplinare, refuzul de acordare a unor drepturi salariale sau de carieră.
• Servicii publice și utilități: acte prin care se modifică tarife, se restricționează accesul la servicii sau se impun condiții abuzive în furnizarea unor servicii publice (transport, salubritate, utilități).
• Restituiri, exproprieri, imobile preluate abuziv: litigii generate de aplicarea legilor reparatorii, în care Legea nr. 554/2004 interacționează cu legislația specifică restituirilor și cu jurisprudența Curții Constituționale și a ICCJ.[Decizia ICCJ nr. 24/2017]

Fiecare dintre aceste domenii are particularități procedurale, termene speciale și interacțiuni cu legislații sectoriale (fiscală, a funcționarilor publici, a achizițiilor publice etc.). De aici și importanța unui avocat cu experiență pe drept administrativ.

12. Proces cu Guvernul vs. proces cu primăria: cine reprezintă autoritatea?

Un punct practic delicat este: cu cine te judeci, concret? Deși actul pare „al primăriei” sau „al Guvernului”, el este emis, în realitate, de o autoritate sau instituție determinată.

Codul administrativ arată, de exemplu, că:

• prim-ministrul reprezintă Guvernul în raporturile cu alte autorități și în justiție, în aria atribuirilor sale;[art. 25 și art. 28 din OUG 57/2019 – Codul administrativ]
• ministrul reprezintă ministerul în raporturile cu celelalte autorități, persoanele juridice și fizice, inclusiv în justiție;[art. 55 Cod administrativ – redări și comentarii]
• primarul sau președintele consiliului județean reprezintă unitatea administrativ-teritorială în justiție, nu în nume personal.[art. 129 și art. 154 Cod administrativ]

În plus, litigiile pot viza și autorități fără personalitate juridică (direcții, servicii) sau autoritatea ierarhic superioară. Determinarea pârâtului corect este un pas esențial, tratat diferit de la caz la caz în jurisprudență și doctrină.[Decizia CCR nr. 193/2012]

13. Ce se întâmplă dacă litigiul nu mai este de „contencios administrativ” clasic (ex: arbitraj investițional ICSID)

Nu toate litigiile cu statul sau cu autorități publice ajung în fața instanțelor de contencios administrativ. De exemplu, investitorii străini pot recurge, în anumite condiții, la arbitraj internațional (ICSID – International Centre for Settlement of Investment Disputes), în temeiul Convenției de la Washington din 1965 și al tratatelor bilaterale de investiții.[ICSID – prezentare oficială][Convenția ICSID 1965]

În astfel de cazuri, Guvernul nu acționează doar ca autoritate administrativă, ci ca reprezentant al statului într-un mecanism arbitral internațional. Aceste proceduri au reguli proprii, foarte diferite de contenciosul administrativ intern, și necesită asistență de specialitate în arbitraj internațional.

14. Rolul unui avocat de drept administrativ (avocat de contencios administrativ)

Un proces cu Guvernul sau cu primăria nu este, în general, un litigiu simplu. Se intersectează norme de drept administrativ, fiscal, urbanism, dreptul muncii, drept european și jurisprudență complexă a ICCJ, CCR, CJUE sau CEDO.

Un avocat de drept administrativ poate interveni în toate etapele:

• analiza dacă actul este sau nu atacabil și identificarea temeiurilor de nelegalitate (incompetență, încălcarea procedurii, exces de putere, violarea unui drept fundamental etc.);
• formularea plângerii prealabile și a cererii de chemare în judecată, cu încadrări juridice corecte;
• alegerea strategiei procesuale (cerere de suspendare, invocarea excepțiilor de nelegalitate, administrarea probelor, eventuale cereri de sesizare a CJUE sau CCR);
• negocierea, acolo unde este posibil, a unei soluții amiabile sau a executării benevole a hotărârii.

Deși legea nu impune, în general, reprezentarea obligatorie prin avocat în primă instanță, dificultatea acestor litigii face ca, practic, asistarea de un avocat de contencios administrativ să fie aproape indispensabilă pentru a avea o șansă reală de succes.

15. Întrebări frecvente despre procesele de contencios administrativ (FAQ)

1. În ce termen pot da în judecată primăria pentru un act administrativ individual?

Ca regulă generală, Legea nr. 554/2004 prevede un termen de 6 luni pentru introducerea acțiunii prin care soliciți anularea actului administrativ individual, recunoașterea dreptului și eventual despăgubiri. Termenul curge, în funcție de situație, de la data comunicării actului, de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau de la expirarea termenului legal de soluționare a cererii.[Legea nr. 554/2004, art. 11 alin. (1)]

În anumite situații, pentru motive temeinice, acțiunea poate fi introdusă și peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an, potrivit art. 11 alin. (2).[comentarii art. 11] Pentru acte normative (de exemplu, hotărâri de consiliu local), acțiunea poate fi, în principiu, introdusă oricând.

2. Pot ataca în instanță o hotărâre de consiliu local sau o hotărâre de Guvern?

Da. Hotărârile de consiliu local/județean și hotărârile de Guvern sunt, de regulă, acte administrative cu caracter normativ, iar Legea nr. 554/2004 prevede expres posibilitatea atacării actelor administrative normative considerate nelegale.[art. 1 și art. 11 alin. (4)] Pentru aceste acte nu se aplică termenul general de 6 luni, ci pot fi atacate oricând, cât timp sunt în vigoare, cu respectarea celorlalte condiții de admisibilitate (interes, calitate, motive de nelegalitate).

3. Este obligatorie plângerea prealabilă înainte de proces?

În majoritatea cazurilor care privesc acte administrative individuale, da, plângerea prealabilă este obligatorie și trebuie formulată, de principiu, în 30 de zile de la comunicarea actului.[Legea nr. 554/2004, art. 7 alin. (1)] Există însă excepții (acțiuni ale prefectului, Avocatului Poporului, Ministerului Public, acțiuni împotriva ordonanțelor Guvernului, împotriva anumitor acte care au intrat în circuitul civil etc.).[art. 7 alin. (5) și jurisprudență CCR]

Analiza privind obligativitatea plângerii prealabile se face punctual, în funcție de natura actului și de categoria de persoană care acționează.

4. Pot să cer suspendarea actului administrativ până la finalul procesului?

Da. Poți formula o cerere separată de suspendare a executării actului, întemeiată pe art. 14–15 din Legea nr. 554/2004, dacă poți dovedi cumulativ un caz bine justificat (aparență de nelegalitate) și o pagubă iminentă (risc concret de prejudiciu greu de reparat).[comentarii art. 14–15]

Instanța poate dispune suspendarea până la pronunțarea hotărârii pe fond sau până la soluționarea definitivă a litigiului, în condițiile legii.

5. Ce taxe judiciare de timbru se plătesc într-un proces de contencios administrativ?

Art. 16 din OUG nr. 80/2013 stabilește, în forma actuală, că în materia contenciosului administrativ:[art. 16 OUG nr. 80/2013]

• cererile pentru anularea actului sau recunoașterea dreptului pretins, precum și pentru eliberarea unui certificat/adeverințe – 50 lei;
• cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicită și repararea pagubelor – 10% din valoarea pretinsă, dar nu mai mult de 300 lei.

Pe lângă aceste taxe, trebuie luate în calcul onorariul avocatului, eventuale expertize și alte cheltuieli asociate procesului.

6. Am nevoie obligatoriu de avocat pentru un proces de contencios administrativ?

În primă instanță, legea nu impune, în mod general, reprezentarea obligatorie prin avocat în litigiile de contencios administrativ (cu unele excepții procedurale specifice). Totuși, complexitatea normelor aplicabile, termenele stricte și riscul de a pierde dreptul din motive pur procedurale fac ca, în practică, asistarea de un avocat de drept administrativ / avocat de contencios administrativ să fie extrem de recomandabilă.

În recurs (de regulă la ICCJ sau curtea de apel, după caz), reprezentarea prin avocat devine, în mod obișnuit, obligatorie sau, cel puțin, extrem de dificil de substituit în mod realist de o persoană fără pregătire juridică avansată.

7. Ce se întâmplă dacă autoritatea nu execută hotărârea definitivă a instanței?

Legea nr. 554/2004 consacră un mecanism special pentru a sancționa neexecutarea hotărârilor de contencios administrativ. Dacă autoritatea nu își îndeplinește obligațiile în termenul stabilit de instanță, poți solicita:[art. 24–25]

• aplicarea unor amenzi civile conducătorului autorității sau funcționarului responsabil;
• acordarea de penalități pentru fiecare zi de întârziere, în favoarea ta;
• eventual despăgubiri suplimentare pentru prejudiciul cauzat de întârzierea executării.

Instanțele au reținut, în jurisprudență, că aceste mecanisme sunt esențiale pentru a asigura efectivitatea controlului de legalitate asupra autorităților publice.